“长沙模式”的经验与启示

住房问题关系民生福祉。2020年以来，党的十九届五中全会、2020年中央经济工作会议等重要会议多次指出坚持“房住不炒”，促进房地产市场平稳健康发展，足见住房问题的重要性。由于与土地、财政、金融等方面联系紧密，房价高企的问题一直难以解决。住房和城乡建设部在《建设工作简报》第79期刊载题为《长沙市落实主体责任稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制》的文章，对“长沙模式”予以了充分的肯定。作为一个经济发展迅速、人口大量流入的中部省会城市，长沙市的住房价格一直较为合理，其做法可以为其他城市房地产市场平稳健康发展提供值得借鉴的经验。

 

1 长沙市住房市场基本情况

长沙市的房价水平较为合理。根据国家统计局的数据，2019年，长沙市住宅商品房平均销售价格8227元/平方米，在35个大中城市中仅高于银川和兰州（见图1），是《2020城市商业魅力排行榜》中新一线城市里住宅商品房平均销售价格最低的城市。从房价收入比来看，《2019年全国50城房价收入比报告》中的数据显示，长沙市2019年的房价收入比为6.4，是典型城市中最低的。比照国际上通常认为的4～6的房价收入比合理区间，长沙市的房价收入比在50个典型城市中也最为合理。

 

图1：2019年35个大中城市住宅商品房平均销售价格（元/平方米）

 

数据来源：国家统计局

虽然房价处于较低水平，但是长沙市的经济社会发展在国内已处于较高水平。2019年，长沙市的GDP达到了11574亿元，在全国排名第16，城镇居民人均可支配收入55211元，在36个省会城市及计划单列市中排名第9。低房价和高收入吸引了大量人口流向长沙。2019年，长沙市常住人口达到839.45万人，较2018年增长23.98万人，常住人口增长速度在中部地区城市中无出其右。2016到2019年，长沙市的常住人口增长了74.9万人，在各大城市中仅次于深圳、广州、杭州、西安、重庆，排在第6位。人口流入为长沙市的经济发展带来了充足的劳动力，推动了长沙市的经济增长；经济增长则带来了收入水平的提高，增强了长沙市对人口的吸引力。低房价和大量流入人口给长沙市的住房市场带来大量新增需求。从销售量方面来看，国家统计局的数据显示，2017年以来，长沙市的住宅商品房销售面积呈现出稳定的小幅上升趋势，从2017年的1823.81万平方米升至2019年的2005.91万平方米，销售规模在35个大中城市中排在第5位。大量的新增住房需求也给长沙市的房价带来了上涨的压力。2017年末到2019年末，长沙市的新建商品住宅销售价格指数和二手住宅销售价格指数年均增速分别为7.8%和3.3%，在国家统计局公布的70个大中城市中处于中等偏上水平，但考虑到长沙市同期的GDP和城镇居民人均可支配收入年均增长速度皆超过8%，且在2017到2019年间，长沙市的新建商品住宅销售价格指数和二手住宅销售价格指数同比增速总体呈下降的趋势（见图2），可以认为长沙市住房价格的增长速度是合理的。
图2：长沙市住宅销售价格指数（上年同月=100）

 

低房价和高收入带来的另一个好处是有效控制了长沙市的住户杠杆率水平。第一财经统计的数据显示，2019年，长沙市住户杠杆率水平为48.9%，在统计的30个大中城市中排在第23位（见表1），处于合理水平。合理的杠杆率水平可以有效降低房地产金融风险。
表1：30个大中城市住户杠杆率水平

城市	杠杆率（%）	城市	杠杆率（%）	城市	杠杆率（%）
杭州	103.2	昆明	62.6	苏州	51.2
厦门	96.3	西安	62.4	哈尔滨	49.0
温州	91.1	中山	60.3	长沙	48.9
海口	83.8	北京	59.4	呼和浩特	41.8
深圳	82.3	保定	57.9	青岛	39.9
珠海	75.6	宁波	57.4	大连	38.8
广州	73.4	重庆	57.0	常州	31.7
南京	71.3	沈阳	56.7	威海	25.9
上海	68.2	成都	55.9	无锡	24.0
合肥	66.0	石家庄	54.0	烟台	20.1

数据来源：第一财经

2 “长沙模式”采取的主要措施长沙市能有效地控制好住房价格，降低房地产金融风险，与其采取的一系列措施是息息相关的。住房的供给和需求决定住房价格，长沙市政府通过采取加强住房宏观调控、增加土地供给、大力发展保障性住房三个措施，对供给端和需求端同时强化管理，双管齐下，从而保证了长沙市房地产市场的平稳健康发展。严格的住房宏观调控政策是“长沙模式”获得成功最重要的因素。长沙市的住房宏观调控覆盖供给和需求两端，总体来看，长沙市出台住房住房宏观调控政策的频率与长沙市房价的变化情况是高度相关的，在房价增长相对较快的2017和2018年，长沙市政府出台的住房住房宏观调控政策较为密集，在房价较为平稳的2019年，长沙市政府出台宏观调控政策的数量较少。从供给端来看，长沙市政府将在限购区购买的住房自取得不动产权属证书起至可上市交易的年限延长至4年，企业购买的住房为5年，以限制投机行为；明确规定了商品住房的平均利润率，以此限制了商品住房的价格区间；对安居型住宅和租赁住房给予支持政策，推动租购同权，确保全体人民“住有所居”（见表2）。
表2：长沙市供给端房地产宏观调控政策

时间	主要措施
2017年5月	在限购区域内购买的商品住房，需取得不动产权属证书满2年后方可上市交易。
2017年9月	在本市购买的商品住房（含二手住房，下同），需取得不动产权属证书满3年方可上市交易。
2017年11月	明确了长沙市限价商品住房基准价格的计算方法，限价商品住房价格由成本加利润加税金构成，平均利润率为6%~8%。
2018年6月	住宅用地供应实行商品住宅用地和安居型住宅用地挂钩，安居型住宅用地占比不少于60%。安居型住房优先供应首套刚需购房群体，采取限房价方式供地。在本市限购区域内购买的商品住房，须取得不动产权属证书满4年后方可上市交易。企业已购买的商品住房须取得不动产权属证书满5年后方可转让。
2018年8月	到2022年，通过政府统筹、企业建设、市场盘活等方式，新增各类租赁住房不少于500万平方米，其中新建200万平方米以上租赁住房、盘活300万平方米以上存量住房。长期租赁、持居住证(合法就业)且符合条件的承租人，按规定在我市享有公共卫生、社会保障、计划生育、法律援助等国家规定的基本公共服务。可提取住房公积金支付房租。
2019年12月	商品住房价格由成本+利润+税金构成，平均利润率为6%~8%。

数据来源：作者整理

从需求端来看，长沙市政府以坚持住房的居住属性、抑制投机炒房行为、满足居民的基本居住需求为目标，多次对限购、税费等政策进行调整（见表3）。一是先后对非本市户籍和本市户籍家庭的购房套数作出限制，并将本市户籍家庭在取得第1套住房不动产权属证后再购买第2套住房的年限提高至4年。二是禁止未成年人、落户学校集体户口的在校大学生、企业在限购区内购买住房，对父母投靠、夫妻离婚等情况的购房资格也作出了明确限制。三是规定限购区内的“限竞商品房”和新建商品房中的144平方米(含)以下户型的普通商品住房要优先满足首套刚需购房群体。四是提高住房转让个人所得税，停止家庭购买第二套改善性住房的契税优惠政策，加强住房公积金贷款的管理。
表3：长沙市需求端房地产宏观调控政策

时间	主要措施
2017年3月	暂停对在限购区域内已拥有1套及以上住房的非本市户籍家庭出售新建商品住房。无住房的非本市户籍家庭限购1套住房。首套房首付比例不低于30%。
2017年5月	暂停对在限购区域内已拥有2套及以上住房的本市户籍家庭出售商品房（含新建商品住房和二手房，下同）。暂停对在限购区域内已拥有1套及以上住房的非本市户籍家庭出售商品住房。
2017年9月	本市户籍家庭在本市已有1套住房的，待首套住房取得不动产权属证书满3年后，方可购买第2套商品住房。
2018年3月	长沙市限购区域内“限房价、竞地价”的商品住房项目(不含定向限价房)和新建商品住房项目中144平方米(含)以下户型的普通商品住房，将优先满足首套刚需购房群体。
2018年6月	本市户籍家庭在限购区域内已有1套住房的，取得不动产权属证书满4年后方可购买第2套商品住房。父母投靠成年子女落户不满2年的，不得作为单独家庭在限购区域内购买商品住房。未成年人不得单独购买商品住房。落户学校集体户口的在校大学生，不得在限购区域内购买商品住房。夫妻离异后，任何一方2年内购买商品住房的，其拥有住房套数按离异前家庭总套数计算。暂停企业在限购区域内购买商品住房。
2018年6月	市区（含望城区、高新区）、长沙县其他个人转让住房个人所得税核定征收率由1%调整为2%，非住房个人所得税核定征收率由1.88%调整为2%。
2018年6月	缴存职工在长沙市限购区域内购买家庭第二套住房申请住房公积金贷款的，首付款比例不得低于60%。缴存职工购买商品房的装修款不计入总房价进行住房公积金贷款。
2019年4月	停止执行对家庭第二套改善性住房的契税优惠政策，对个人购买家庭第二套改善性住房按4%的税率征收契税
2019年9月	在长沙工作、具有专科及以上学历或技师及以上职业资格的人才，首套房不受户籍和个税、社保缴存时间的限制。

数据来源：作者整理

长沙市政府采取的另一个有效措施是增加土地供给。土地供给是住房供给的直接决定因素，通过增加土地供给，可以有效增加住房供给，抑制住房价格上涨。2015－2019年，长沙市的土地供应面积总体呈增长趋势，尤其是住宅用地供应，从2016年的83万平方米供应增至2019年的555万平方米（见图3）。虽然在短期内土地无法转化成住宅，但是住宅用地的快速增加表明未来的住房供给充足，可以有效影响购房人的预期。
图3：2015－2019年长沙市土地供应面积（万平方米）

 

在增加土地供应的同时，长沙市对地价也进行了限制。2019年，长沙市的住宅用地成交楼面价格为3787元/平方米，在40个主要城市中排在第25位（见图4），在地价较高的城六区，9成以上的居住用地是以“限价地”的形式挂牌出售的。

图4：2019年全国主要城市住宅用地成交楼面价格（元/平方米）

 

 

长沙市政府采取的第三个措施是加强保障性住房建设。保障性住房不但可以有效满足中低收入人群的住房需求，而且可以减少整个住房市场上的住房需求，从而减缓房价上涨。据统计，截至2019年4月，长沙市累计建设(筹集)各类保障房22.92万套，其中经济适用房13.48万套，公共租赁住房9.44万套。长沙市不断丰富公共租赁住房房源筹集渠道，通过收购、回租、吸引社会资本建设等方式多渠道筹集房源，其中盘活农民安置房作为公租房10047套，通过购买、改建闲置房源作为公租房8392套，用人单位自建公共租赁住房4.05万套。同时，长沙市政府大力精简公共租赁住房审批流程，缩短审批时间。经过一系列努力，长沙市城镇住房保障覆盖率从2011年的19.51%升至2018年的23.21%，高出全国省会城市平均水平3个百分点，解决了20多万户家庭的住房问题。

3 关于“长沙模式”可复制性的几点思考“长沙模式”的成功，离不开长沙市政府采取的一系列措施，但必须注意到，长沙市有其自身特点，有适合“长沙模式”取得成功的土壤，其经验未必放诸四海而皆准，但可以为其他地区提供借鉴。第一，严格的房地产宏观调控政策值得各个城市学习。从严格的调控政策可以看出长沙市政府坚决抑制房价上涨的决心。实际上，通过房地产宏观调控政策抑制房价上涨是各地政府的通用手段，但很少有地方政府抑制房价的决心像长沙一样坚决。众所周知，房价的快速上涨会挤占实体经济的资源，过高的房价会增加生产成本，长期来看不利于经济发展，但由于地方财政过度依赖土地，加之地方政府的行为存在短视性，使得地方政府通过高房价、高地价满足地方财政开支，没有动机改变现状。为此，一方面需要加强对各地方政府实施房地产长效机制方案的考核，督促地方政府推动房地产市场健康平稳发展；另一方面需要增加中央对地方的财政转移支付力度，给予地方政府与其事权相匹配的财权。当然，要从根本上解决问题，仍要立足于经济发展，因此房价的过快上涨必须受到限制。第二，供应土地量应因地制宜。长沙市的土地储备较为充足，因而可以通过供应土地增加住房供给来平抑房价，但该方法不具有普适性。对于我国大多数土地资源较为充足的城市而言，通过增加土地供给满足增长的住房需求是可行的，但对于许多大城市而言，土地资源极为稀缺，供给不易增加。以北京市和深圳市为例，虽然北京市仍有大量土地可以供给市场，但大多在区位条件较差和配套设施建设不足的地区，难以与职住平衡的住房需求相适应。深圳市由于土地面积较小，能供给市场的土地资源有限，住宅用地则更为稀缺。在土地供给难以满足需求时，一方面应注意盘活核心区域的存量土地，提高土地利用效率；另一方面应在都市群和城市圈建设的基础上，统筹区域协调发展，建设1小时通勤圈，充分利用周边地区的土地资源，缓解土地资源紧张的问题。与此同时，也应大力推进户籍制度改革，减少教育、医疗等公共服务带来的土地、住房溢价，保障通勤圈内的居民能享受到同等权益。第三，保障性住房和租赁住房建设应大力推广。保障性住房和租赁住房供给可以有效满足居民居住需求，减少购房需求，稳定房价。我国虽已建成了世界上最大的保障性住房体系，也拥有着世界上规模最大的租赁住房人口，但保障性住房和租赁住房制度仍存在不少问题。尤其是租赁住房，虽然有许多年轻人已经接受长期租房居住，但租赁关系的不稳定和承租人的弱势地位让许多人难以把租赁住房当成自己真正的家。且保障性住房和租赁住房的特点是盈利能力不足，项目对社会力量没有吸引力。因此，一方面要对保障性住房和租赁住房在土地、金融等方面给予充分的政策支持；另一方面要加强管理，保障居住人长期稳定的居住权利，并能享受与购房人同等的社会公共服务。第四，各个城市应努力引导市场形成合理预期。预期是影响房价涨跌的重要因素，当预期看涨时，住房的投资属性会被放大，当预期看跌时，住房的投资属性则会被大幅弱化。在许多城市，住房价格的非理性上涨正是由于市场上形成了房价还会继续飙升的预期。长沙市通过一系列措施，让市场形成了“让炒房客有去无回”的预期，形成了由消费需求主导的住房市场，保持了住房市场的平稳。因此，各城市须通过宏观调控、监测预警、舆论引导等一系列措施，让市场看到政府确保住房市场平稳健康发展的决心。预期形成后，在由消费需求主导的住房市场上，住房的价格及价格的涨幅通常都是较为合理的。

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单爽丨住房和城乡建设部政策研究中心，助理研究员本文转自2021年《中国房地产》1月上旬刊