关于湖橡片区城市更新工作推进的调查和思考
摘 要：城市更新是一项提升城市品质，改善民生的重要工作,是提高城市存量资产效率、增强城市发展动能的有效手段。长沙市坚持分类施策，以更新片区为单元，以城市体检为基础，以增强宜居性为重点，统筹棚改、旧改、危改、微改、完整社区建设，全面提升城市人居环境，建设“四精五有”新长沙。本文以首开城市更新片区湖橡片区为例，重点调查与分析湖橡更新片区的工作推进情况与存在问题，从而延伸至对长沙市城市更新工作的相关思考与建议。
关键词：湖橡更新片区 城市更新 产城融合 城市体检
长沙市是湖南省省会及经济、政治和文化中心，是长江中游地区重要的中心城市，面积约为1.18万平方公里，常住人口已突破1000万。长沙城市建设日新月益，多次评为全国绿化城市、卫生城市、最具幸福感城市；同时也因历史悠久，老城区面积大且存在建筑物功能落后、配套公共设施不完善、路网状况待提高等系列“城市病”，群众生活不便、城市现代化进程受阻。为此，长沙市遵照党中央国务院的战略部署，持续大力开展推进城市更新，促进城市内涵式发展的新型城市更新建设。
长沙市坚持分类施策，以更新片区为单元，以城市体检为基础，统筹微改、棚改、旧改、危改、完整社区建设。围绕城市品质提升，在不改变城市肌体肌理、街巷格局、历史文化的前提下，坚持“微改造”、“微修复”持续推进历史街区保护；抓住国家支持棚户区改造的历史性机遇，实施“四增两减”、“有机棚改”；留住长沙特殊的城市肌理，完善城市功能，提升城市品位，实施老旧小区改造、危房改造、社区提质改造、城中村改造等系列改造，让老城区焕发新容颜。
一、长沙市城市更新首开片区——湖橡片区
根据2021年3月21日的长沙市政府专题会议，长沙城市更新将按照一年打基础、两年出形象、五年全面完成的目标，“十四五”期间全力推进主城区“一线二带多区数点”城市更新，近期重点推进芙蓉区蔡锷中路两厢片区、火车站片区、湘雅二医院片区，天心区下碧湘街两厢片区，岳麓区市府北片区、湘雅三医院片区，开福区蔡锷北路两厢片区（健康医疗服务聚集区），雨花区湖橡片区等重点片区城市更新。
湖橡片区作为长沙市城市更新的“首开片区”，定位为产城融合新实施、未来社区新载体。片区更新明确由长沙市城市更新投资建设运营有限公司为实施主体，城市更新系列工作已先行开展实施。截至2021年5月底，地块１、２的征拆工作己完成第三次公示，片区的城市设计及控规修改论证报告完成上报。
二、湖橡城市更新片区调查情况
（一）湖橡片区历史
湖橡更新片区依托于原湖南橡胶厂发展演化而来。湖南橡胶厂始建于1949年，原名203厂，初为解放军总后所属的军工企业，生产被服、布鞋等军工产品。1957年转向生产橡胶类制品，改名为湖南橡胶厂，成为上世纪领头的橡胶制品生产企业，厂区内厂房和宿舍密布，配套齐全。90年代末至21世纪初，企业经历改制和拍卖，大部分土地流转后开发后建成鸿铭中心、一心花苑等小区，现尚存约30栋老旧宿舍楼，即现在的“湖橡小区”，目前大多为橡胶厂职工居住使用。
（二）湖橡更新片区现状
1.片区区位
湖橡更新片区包括“湖橡小区”及周边，为人民路、城南路、曙光路、韶山路的围合区域，是长沙市主城区中心，位于长沙市五一商圈、火车站商圈、东塘商圈的辐射区内。项目南边拥有市妇幼的医疗配套资源以及地铁7号线城南路站的交通资源，北边拥有地铁6号线和7号线窑岭换乘站的交通资源以及湘雅附二的医疗配套资源，地理位置和资源优势非常突出，是土地再开发的优质区和产业运营的高潜力区。
2.土地及建构筑物情况
根据湖橡小区及周边的城市体检报告，片区规划总面积约37公顷（555亩），其中划拨用地面积18.91公顷，占比为51.11%；出让用地11.8公顷，占比为31.89%；道路等其他用地6.29公顷，占比17％。地块整体容积率较低，其中容积率1以下占比30%；容积率1-2占比11%；容积率2-3占比36%；容积率3以上占比23%。
片区内房屋建筑面积约81万平方米，包括长沙市妇幼保健院、长沙市国税局、省军区后勤部、枫树山鸿铭小学等单位用房；一心花苑、湖橡小区、物华大院等小区；以及鸿铭商业街区等。从建筑年代上来看，湖橡小区、物华大院等小区年代较久，主要建于上世纪；一心花苑建于2002年；其他房屋大多为近十年内新建。从房屋用途上来看，商业面积占比约24%，住宅面积占比约61%，军事、行政、科教文卫等其他用途建筑占比约15%。
（三）湖橡片区城市更新方案
1、“留、改、拆、补、建”方案
根据长沙市城市更新总体规划，城市片区按照“留、改、拆、补、建”的方式综合更新，改造城区低效用地和零散空地，完善城市综合服务功能，优化产业结构布局，提升中心老城区人居环境，改善城市面貌。湖橡片区城市更新的“留、改、拆、补、建”比例大致为：保留70％，改造提升10％，拆、补、建20％。
保留：环境较好、设施配套好、建筑年代近的高效用地（容积率高）区域，主要包括长沙市妇幼保健院、长沙市国税局、鸿铭商业街区、省军区后勤部、枫树山鸿铭小学、宏景大厦、天龙大酒店等。
改造：建设年代2000以前、设施配套不足、容积率中等、具有一定风貌价值的区域，主要为湖橡小区。
拆、补、建：土地功能布局不合理、设施配套不足或缺乏、环境较差的低效用地区域，主要为城中村、沿人民路的部分区域以及已完成征拆的闲置低效用地。
图1 湖橡更新片区留、改、拆范围图及效果图
2、城市更新主要内容与规模
根据湖橡片区城市更新设计方案，片区内将征拆房屋总建筑面积约15万㎡，整理腾空用地约7.86万㎡（117.93亩），可建设净用地面积约5.52万㎡（82.87亩）。新建产业用房主要包括母婴服务中心、妇幼配套综合楼、综合商务服务大楼、TOD城市综合体、配套住宅楼等，并配建地下商业、停车库、配建幼儿园以及建设片区配套道路、给排水、强弱电设施、绿化、广场、消防等基础设施。
保留区域拟实施微改造，主要包括雨污管网改造、道路提质、建筑外立面改造、景观绿化提质、新增配套服务设施等。
改造区域主要为湖橡老旧小区改造，涉及总建筑面积约7.4万㎡、总户数1300多户，改造内容主要为屋面防水改造、雨污管网分流改造、更换外立面落水管和化粪池、新增室外消火栓和照明路灯、架空电线下地、建筑外墙和单元楼道粉刷、道路和小区绿化提质，以及新增可视化监控、垃圾分类收集箱、电动车棚、充电桩、智能快递柜等。
3、片区功能定位
湖橡片区项目定位为产城融合新实施、未来社区新载体，拟按照“产业导入、医城融合”的理念规划，采用SOD+EOD+TOD的发展模式实施。
SOD：市妇幼东边和北边区域。主要利用市妇幼现有的医疗基础，结合市妇幼功能拓展需求和区域公共服务配套需求，打造“母婴小镇”，为长沙市及周边城市提供妇女儿童全生命周期医疗保健服务，形成长沙独具特色的妇幼产业创新综合体。
TOD：沿人民路区域。主要利用地铁6、7号线的便利性，结合湘雅附二和鸿铭中心以婚庆为主导的产业，打造综合商业+高档办公、文化+婚庆产业、文创+住宅的商业群。
EOD：以湖橡小区为核心的区域。主要改善提升湖橡小区的生态环境，从而带动周边地区发展。
图2 湖橡更新片区产业规划布局图
4、片区经济效益平衡分析
（1）投资成本估算
根据项目可行性研究报告，湖橡片区城市更新的建设投资费用约66亿元，其中工程费用约26亿元，工程建设其他费用约1.64亿元，预备费用约1.36亿元，土地费用约33亿元，建设期利息约4亿元。另综合20年期的经营费用和财务成本，则总成本约80.66亿元。
（2）项目收益预测
预计本项目建设期３年，设定建成后运营17年，通过测算，其租售可获经营收入约105亿元，扣除投资成本、所得税及其他各项税费，税后利润约16.86亿元。
（3）建设资金筹措
项目建设所需资金来源主要为财政补助、建设单位自筹以及申请金融机构融资。
三、湖橡片区城市更新推进中存在的问题
通过对湖橡片区更新情况分析，初步判断湖橡片区城市更新在推进工作中存在以下问题。
1、缺少前期工作经费制度，项目前期研究不够深入
因长沙市暂未出台有关城市更新前期工作经费的具体政策，湖橡片区最初期的基础数据调查、现状调研、城市体检等工作，由街道社区、相关咨询公司、规划设计单位负责先行开展并垫付资金，后续项目实施主体确定后，由实施主体委托相关单位开展规划设计、成本概算以及可研等工作，相关费用由实施主体支付，此时的调查研究更多的是根据实施主体的需求而开展。因前期工作经费来源不确定，前期研究不够深入，精准资料欠缺，政府领导较难科学决策。
2、产业规划粗线条，产业定位有待细化提升
根据片区产业定位，湖橡片区南边依托市妇幼按SOD开发理念打造母婴系列产业；北边按照TOD开发理念打造城市综合体和文创产业街区。这些产业规划比较粗线条，而且产能过大，同质感强，是否有这么大市场需求尚难确定。同时这两板块的产业基础本质上是一般日常民用需求的简易商品与简单服务，不产生有重大影响力的高附加值，可考虑吸纳具有前沿科技含量高附加值高的医药生物或信息化方面的创新型产品与服务主体入驻片区。
3、项目筹措资金渠道少，缺乏市场主体资金进入
本项目暂估建设总投资约66亿元，初步设计由政府平台公司即国企承担20％的资金投入，其余80％从金融机构融资。不但资金筹措渠道少，增加了政府财政压力；而且贷款审批难，银行授信完成后，还没有成熟的贷款模式落地。
4、片区收益不确定性大，投入产出平衡难
片区的城市更新的留、改、拆、补、建的内容庞大而复杂，预计经过20年建设运营后，通过租售获得收入约105亿元，实现税后利润约16.86亿元，这是一个理想状态下的乐观估计。而实际利益纠葛复杂，在项目方案设计未完成的情况下，存在较多不确定因素甚至漏项，投资可能大幅增加，项目的产业与租售营收也可能无法实现，投入产出难以平衡。
5、城区安置房源及价格优势有限，征拆安置难
经调查，湖橡片区内的被征拆居民基于片区优越的地理位置，亦不舍几十年生活过的熟悉环境，大多要求就地安置。然而目前长沙市城区内可供安置的房源十分有限，且按照现行的征收补偿政策，中心城区的被征收房屋补偿金额虽然能实现就近购买房屋，但由于原被征收房屋分摊较小，而商品房分摊较大，居民想用征收补偿款购买置换到与原实用面积相当的新商品房或次新房，则难度较大。
四、湖橡城市更新片区相关思考
（一）湖橡片区城市更新工作推进的借鉴意义
1、领导重视，部门联动，政策措施日瑧完善
长沙市委市政府领导亲自调研指导，多次召开市长办公会议下任务、提要求、解难题。发改、规划、国土、财政、城建、人环等政府职能部门联动协调，实行“一图一库一流程一意见”的联审机制。同时，政策紧跟，《长沙市人民政府办公厅关于全面推进城市更新工作的实施意见》、《关于推进城市更新工作的土地要素支持措施》、《城市更新工作指南》、《城市更新专项规划》等政策措施已成体系，为包括湖橡片区在内的长沙市城市更新提供了遵循依据。
2、片区开发，资源共享是可行的城市更新模式
湖橡片区由于历史遗留以及后来的城市开发，已将城市原有地块割裂，存量资源碎片化，单纯对湖橡小区实施老旧小区改造已难以实现城市更新的目的。为此，湖橡片区以更新片区为单位，通过统筹片区内留、改、拆、补、建，优化和合理利用片区内的闲置低效用地，通过拆、补、建带动老旧小区改造，实现区域内资源共享，从而助推本片区域的良性发展。
3、“无体检不项目”，通过体检摸清城市更新家底
湖橡片区通过城市体检，对城市更新区域内的居民数量、结构，土地和房屋的数量、质量、权属，片区内存在的城市病等进行深入细致的调查研究，摸清城市更新的底数，从而为制定片区城市更新方案和具体项目建设方案提供重要依据。
4、规划设计是根本，科学严谨对待城市更新规划设计
湖橡片区的规划历经多次调整，体现了对城市规划设计的高度重视与力求完善。城市更新，无论留、改、拆、补、建，均是对原有资源的破或立，而一旦用钢筋水泥将其重组与重构固化，再更改则非易事。同时，规划设计方案还是进行资金需求测算的基础，因此事先作好规划设计并论证是必不可少的程序，规划设计必须科学、细致、严谨。
5、产业是生命，产城融和是城市更新的出发点与归宿
片区城市更新规划是以产业为主导的民生规划。产业是民生幸福的基础，夯实这个基础，提高职住平衡指数，居民幸福指数，是城市更新的出发点。湖橡片区城市更新因为有了SOD+TOD，才有更好的EOD。有了兴旺产业，建设资金才有归还的源泉与继续建设的后劲，才能实现真正的产城融和，是城市更新的归宿。
（二）城市更新工作推进的相关建议
1、制定前期工作经费制度
政府出台项目前期经费制度，明确前期费用使用范围与相关标准。对于初期实施主体未明确时，可按程序经政府相关部门审核后由财政先行垫付，待项目实施主体明确，相关投资到位后，依法依规该由实施主体承担的，则由实施主体返还政府。
2、完善市场主体准入机制
一是引进有城市更新、城市运营经验与能力的社会资本方，采用PPP模式运作；二是划小项目运营单位，引入市场主体投资，无论社会资本还是市场运营主体，均以未来收益偿还投资与获得投资回报，以此广辟筹资渠道，分担政府风险；三是与产业发展相联系，完善市场主体准入政策和税费优惠政策，聚集多种优质优势产业，确保片区产业高质量发展。
3、优化细化项目设计方案
优化设计方案，精准工程量测算，提高投资估算准确度，按需足额筹集资金，尽早形成营销产品。对于体量大且复杂的更新片区，可考虑分步实施，采用多种灵活的安置补偿机制，促进项目建设顺利进行，降低边际成本。制定好营销策略，加大片区地缘优势与政策优势宣传，严控市场主体准入条件，实现投入产出平衡。
4、实质推进扩大城区规划
当前长沙市建成区资源约束压力与日俱增，做大城区是城市发展的必然趋势。扩大城区域应首先加快公共交通建设，宜选址地铁出城沿线两边；其次完善文教卫商配套服务设施，特别是教育资源均等化；再者创造优良的居住小区环境，吸引入住并融入当地。综合考虑建议在长株潭融城的核心区域建设高品质的住宅小区，一方面扩大城区范围，留出城市更新发展空间；另一方面作为全市城市更新项目的产权调换房屋，利用价格优势，导出城区人口，疏解城区人居密度，减少征拆阻力。
文章来源：湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（作者：何应时 吴培 廖明辉）